上海
——2022年5月23日在上海市第十五届人民代表大会
常务委员会第四十次会议上
上海市人民政府副秘书长徐惠丽
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府委托，就市人民政府提请市人大常委会审议的《上海市公安机关警务辅助人员管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）作如下说明：
一、立法的必要性
2016年，国务院办公厅印发《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》（以下简称国办《意见》），从国家层面对公安机关警务辅助人员（以下简称辅警）的管理体制、岗位职责、人员招聘、管理监督、职业保障等作出规范。根据国办《意见》要求，本市自2017年以来陆续出台相关规定，形成了涵盖辅警招聘、管理与使用等方面较为完善的制度体系，初步建立了职业化、正规化的辅警队伍，主要在各区公安机关、街镇派出所等基层单位从事窗口服务、信息录入、路面执勤、交通疏导、后勤保障等方面工作。辅警作为公安机关的重要辅助力量，有效缓解了现有警力不足的问题。
但与此同时，实践中存在着辅警法律地位不明、职责权限不清、管理使用不规范、职业保障不足、职业认同感不高等问题，有必要通过地方立法，在总结固化辅警管理工作经验的基础上，进一步规范辅警履职行为，加强监督管理，保障辅警合法权益，提高其职业认同感和荣誉感，推动辅警队伍制度化、规范化、法治化建设，有效发挥辅警在协助公安机关维护社会治安、打击违法犯罪、开展行政管理和服务人民群众等方面的积极作用。
二、起草过程
前期，在市人大监察司法委、市人大常委会法工委、市司法局的指导下，市公安局抓紧推进《条例（草案）》起草工作，在深入开展调研、梳理立法需求、广泛听取意见的基础上，形成了《条例（草案）》送审稿，报送市司法局审核。市司法局接办后，书面征求了市委政法委、市委编办、市公务员局等市级相关部门、各区政府以及基层立法联系点的意见，并就重点难点问题开展专家论证，与市人大监察司法委、市人大常委会法工委等共同研讨。经对各方面意见汇总研究，反复修改、完善，并经市政府常务会议讨论通过，形成了目前的《条例（草案）》。
三、《条例（草案）》的主要内容
《条例（草案）》共七章四十二条，分为总则、招聘、工作职责与规范、监督管理、职业保障、法律责任和附则。主要包括以下方面内容：
（一）明确辅警的身份性质和法律地位
《条例（草案）》根据国办《意见》，明确辅警是为公安机关日常运作和警务活动提供辅助支持的非人民警察身份人员，从立法层面对辅警的身份性质作出界定。由于辅警不享有执法权，其履职行为不属于执法活动，《条例（草案）》明确辅警应当在公安机关及其人民警察的管理、指挥和监督下开展警务辅助工作，其依法履行职责的行为受法律保护，履行职责的后果由所在公安机关承担。（第三条、第七条）
（二）明确辅警招聘要求
为了规范辅警招聘工作，打造高素质辅警队伍，《条例（草案）》一是明确实行员额管理，科学配置辅警人员额度；二是明确辅警招聘的程序要求，保证公开公平公正；三是明确应聘辅警应当具备的条件和不予聘用的情形，严格选拔聘用辅警；四是对专业性较强的岗位和紧缺人才，明确可以采取调整招聘条件或者简化程序等方式招聘，以解决高精尖人才短缺和艰苦岗位招聘难的问题。（第九条至第十四条）
（三）明确辅警的工作职责和履职规范
辅警履职行为可能对社会公众的权利义务产生影响，有必要对其职责边界予以厘清。《条例（草案）》根据岗位属性，将辅警划分为文职辅警和勤务辅警两大类，分别明确相应的岗位职责。其中，勤务辅警的岗位职责又细分为一般勤务职责和协助执法执勤职责，前者根据公安机关的安排可以独立开展有关警务辅助工作，后者则需要在人民警察的带领下协助开展相关执法执勤工作。此外，《条例（草案）》还明确了辅警不得从事的工作，为其履职行为划定底线边界。（第十五条至第十九条）
为了提升辅警队伍正规化、履职规范化水平，《条例（草案）》一是明确辅警应当遵守相关纪律要求，打造纪律严明的辅警队伍；二是对辅警的服装、标识和证件作出具体规范，明确辅警执勤以及安全防护装备的配备和使用要求；三是明确辅警协助执法执勤的记录及回避等要求，保证辅警依法公正履职。（第二十条至第二十四条）
（四）加强监督管理
为进一步加强对辅警的监督管理，《条例（草案）》从监督管理责任、教育培训、层级管理、考核惩戒等方面作出规范。一是健全内部管理机制，明确公安机关专门机构的监督管理责任和辅警所在公安机关的日常管理职责；二是健全教育培训体系，提升辅警能力素质；三是通过层级管理和考核制度，激励辅警不断提高工作能力；四是健全内部惩戒和举报投诉处理机制，监督辅警依法履职。（第二十五条至第三十条）
（五）强化职业保障
建立健全辅警职业保障体系，拓宽职业发展空间，有利于提升辅警工作的积极性和队伍的稳定性。为此，《条例（草案）》一是明确辅警的薪酬、社会保障、福利待遇、休息休假等劳动权利以及参加工会的权利；二是明确符合条件的牺牲辅警可以依法评定为烈士，其遗属依法享受有关抚恤优待；三是明确可以从特别优秀的辅警中定向招录人民警察。（第三十一条至第三十七条）
（六）明确相关法律责任
辅警管理涉及辅警自身、社会公众及相关管理部门等多方主体，需要根据不同情形明确相应的法律责任。为此，《条例（草案）》针对辅警违法履职行为，因履职行为侵犯相对人合法权益造成的损害赔偿，阻碍辅警履职或者对辅警及其近亲属实施不法侵害，有关国家机关及其工作人员失职渎职等情形，分别明确了相应的法律责任。（第三十八条至第四十一条）
《条例（草案）》及以上说明，请予审议。
